César Albenza Peralta | Orientaciones y Tendencias de la Incorporación del cambio climático en el Derecho Latinoamericano y Caribeño
Gracias, buenas tardes
En principio, bueno mi nombre es Cesar Ipenza, vengo colaborando con el PARLATINO, en virtud a un acuerdo que tiene PARLATINO con Euroclima y voy a presentar algunos resultados del trabajo que se hizo el año pasado con funcionarios de ministerios y de secretarías de América Latina, que es un paso inicial para el trabajo próximo que pretendemos hacer con vosotros.
En vuestras carpetas se les ha alcanzado una guía de contribuciones. Lo que se pretende con esta guía es que ustedes parlamentarios nos ayuden o nos colaboren con artículos para poder plasmarlos en un documento que posiblemente sea presentado en la COP en París, donde se recoja los avances que hemos tenido en América Latina y el Caribe en torno a marcos normativos sobre cambio climático e iniciativas importantes que son emblemáticas a nivel global.
Entonces dicho esto, yo quisiera partir de algunas consideraciones preliminares que están dentro del debate y las discusiones que hemos tenido durante lo que va del taller y quisiera empezar diciendo que tradicionalmente las legislaciones en materia de cambio climático, en la región de América Latina y el Caribe han sido consideradas o han sido desarrolladas por los estados después de concretar acuerdos internacionales en materia ambiental.
Por ejemplo los países suscribieron el Convenio sobre la Diversidad Biológica y posteriormente a ello desarrollaron leyes nacionales de protección y aprovechamiento de diversidad biológica de espacios o de áreas naturales protegidas entre otras iniciativas.
Sin embargo una posibilidad poco considerada o contemplada por los estados es que: ¿Qué rol juegan los procesos nacionales que empujan procesos internacionales? Entonces si los países nuestros desarrollan marcos normativos, por ejemplo sobre cambio climático, estas posiciones van a ayudar a que se logren o se concreten acuerdos internacionales en cambio climático que hoy en día tienen largos proceso de discusión sin resultados concretos.
Puntualmente de acuerdo al Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, tenemos veintiún años, este año vamos a cumplir de discusiones en torno al cambio climático sin avances importantes y mientras tanto seguimos superando los records históricos de emisiones gases efecto invernadero.
Entonces particularmente si logramos adelantar o avanzar en legislaciones nacionales sobre cambio climático, esto puede ayudar a generar condiciones necesarias para concretar acuerdos vinculantes jurídicos internacionales en materia de cambio climático.
Así mismo algo que todavía se discute dentro del derecho ambiental, se habla ya de una nueva rama, el derecho que es el derecho internacional de cambio climático, hay todavía mucha discusión si cumple los elementos para que sea una nueva rama, sin embargo todo orienta a visibilizar hacia futuro que estaríamos en la posibilidad de hablar, en un futuro próximo, de una nueva rama que sería Derecho Ambiental Internacional.
Y estas consideraciones previas me llevan a mencionar cómo vamos en la América Latina y el Caribe. ¿Los marcos normativos sobre cambio climático son necesarios para nuestros países? ¿Necesitamos leyes marco, leyes específicas, leyes sobre cambio climático? Bueno, en concreto creo yo y fruto de este taller que tuvimos en octubre del año pasado con los representantes de diversos países, debemos señalar que depende del contexto de cada país, pero también dependen de la realidad de las necesidades que tenga cada país y de los avances institucionales, sectoriales del tema.
A manera de ejemplo Panamá tenía una agencia y hoy en día cuenta con un Ministerio del Ambiente y dentro del esquema del ministerio existe una unidad específica para ver el tema de cambio climático y para ver el tema de reducción de emisiones por deforestación evitada RED.
Entonces el gobierno Panameño ha decidido priorizar dentro del esquema de la de la nueva institucionalidad ambiental el tema de cambio climático o también el tema de la inclusión de políticas climáticas en las agendas nacionales o de las prioridades identificadas en el ámbito nacional; y cada país de acuerdo a sus necesidades, al ejercicio y a la evaluación que realice y para ello a través de los parlamentos o los congresos de la república, perfectamente pueden evidenciar qué necesidades y qué vacíos se tienen o se cuentan para poder plantear mejoras, cambios institucionales o compromisos en todo a la materia del cambio climático.
Entonces, marcos normativos nacionales vinculados a materia del cambio climático pueden ayudar y contribuye a adelantar los procesos que están ciertamente detenidos en el ámbito internacional, puntualmente en el seno de la convención marco de Naciones Unidas sobre cambio climático y una firme, o una fuerte legislación nacional en materia de cambio climático se correlaciona con una posición concreta que tienen los países en el debate internacional y es probable que una creciente ambición nacional sobre legislación nacional en torno a cambio climático, vinculados en algunos casos a mitigación o en otros casos a adaptación al cambio climático, sea una influencia positiva en una posición de negociación en torno al cambio climático.
Es más, hoy en día el Fondo Verde que va asignar recursos a los países para procesos de cambio climático, va a priorizar países que tengan claras las posiciones y las posiciones parten en principio por las políticas y/o legislaciones que se tengan en torno a la materia.
Y ¿Cómo vamos en América Latina y el Caribe en torno a los marcos institucionales, en marco a políticas en cambio climático? Bueno, absolutamente todos los países son signatarios de la convención, marco de Naciones Unidas sobre cambio climático, han hecho arreglos institucionales, modificaciones o asignación de competencias a través de la secretarías o ministerios de ambiente o de medio ambiente y de desarrollo sostenible o sustentable o en algunos casos de agricultura o vivienda, para que asuman las competencias y sean puntos focales de la convención.
Y aquí tenemos un cuadro que nos muestra un análisis de 19 países, ¿Qué países ya cuentan con marcos normativos sobre cambio climático? Puntualmente Brasil, a través de una ley aprobó la política nacional de cambio climático; Guatemala y México que son los primeros países en contar con legislación específica en materia de cambio climático; y países como Colombia, Costa Rica, El Salvador, Perú, Uruguay, han contemplado en algunas materias contar con leyes específicas en materia de cambio climático, pero absolutamente todos los países tienen políticas, normas sectoriales e institucionalidad vinculada a cambio climático.
Entonces los primeros países y cuando la presidenta del PARLATINO señalaba que en la América Latina y el Caribe han dado pasos iniciales y ejemplos a nivel mundial, debemos decir que sí, es cierto, América Latina y el Caribe han dado las primeras muestras de compromisos en torno a cambio climático; el hecho para mi más importante es la norma, la Ley General de Cambio Climático que se dio en el año 2012 en México y que visibiliza no solamente el tema de cambio climático como un tema sectorial, sino como un elemento fundamental de desarrollo que está llevando a implementar políticas sectoriales y cambios institucionales, a generación de impuestos, al usos de combustibles fósiles y que ha identificado los sitios más vulnerables al tema de cambio climático y con base a eso están haciendo procesos de asignación de recursos y priorización de áreas de protección ante estos procesos cambiantes.
Y, el segundo caso es Guatemala y Guatemala tiene la ley marco para regular la reducción de vulnerabilidad, la adaptación, la obligación ante efectos del cambio climático y la mitigación de los gases de efecto invernadero que fue aprobado en el año 2013 por el Congreso de la República de Guatemala, que enarbola políticas y principios importantes para enfrentar el cambio climático.
Déjenme decirles que México después del Reino Unido es el segundo país en el mundo que cuenta con una ley de cambio climático, y en América Latina estamos avanzando hacia ese cumplimiento.
Puntualmente Colombia, Costa Rica ha existido algunas iniciativas en torno a materia de cambio climático. El Salvador a través del Parlamento Latinoamericano del 2011 se generó una iniciativa; Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela que contempló la posibilidad de contar con una ley específica en materia de cambio climático en el año 2012.
Y esto también nos llevó a hacer un ejercicio de qué países han dado pasos importantes, sin bien es cierto no con leyes específicas que digan ley general, ley marco, ley de cambio climático, tienen leyes sectoriales que regulan algún aspecto y que son importantes para enfrentar o adaptarnos al cambio climático.
La ley 26639 de Protección de Glaciares y el Ambiente Periglacial es un ejemplo de ello en la República de Argentina y la ley 26331 que nos habla sobre la protección de bosques nativos que es una priorización de la República Argentina en torno a procesos de fijación de gases efecto invernadero.
Bolivia si bien es cierto dio la ley 300 sobre la ley de la Madre Tierra, crea mecanismos de adaptación y mitigación al cambio climático a través del manejo integral de los bosques y de los recursos que brinda la naturaleza a fin de reducir las emisiones de los gases de efecto invernadero; introduce la política del buen vivir en esta norma y da lineamientos para que a través de ellas se generen reglamentos y se favorezcan a los diferentes sectores con un enfoque de prevención y de adaptación. También se vienen articulando para desarrollar procesos de investigación, de información de planificación y de ejecución de intervenciones para la gestión del riesgo de desastres con un enfoque de adaptación al cambio climático.
Brasil en el año 2009 dio la ley 12187 que establece la política nacional sobre cambio climático y donde se recogen conceptos de adaptación y de mitigación y ha empezado a desarrollar planes sectoriales para mitigación y adaptación en el sector energía, en el sector agricultura, manufactura, minería, en el transporte urbano y en salud. Así mismo han creado un fondo nacional para el cambio climático que fue creado mediante ley 12114 del año 2009 para que financien proyectos, por ejemplo la creación de capacidades, la formación de ciencia del clima, adaptación, la reducción de emisiones asociadas a la deforestación y la degradación forestal y el apoyo de cadenas de producción sostenibles, y también la generación de pago por servicios ambientales que promuevan el almacenamiento de carbono puntualmente en casos forestales.
Chile, para mí es un caso importante, porque a través de su ley 20417 que crea el Ministerio del Medio Ambiente, uno de los últimos ministerios en la región, introduce modificaciones con bases generales del medio ambiente, específicamente relacionado al tema del cambio climático y la ley 19300 establece que le corresponde al Ministerio del medio ambiente proponer políticas y formular planes que están en proceso a desarrollarse. Así mismo se vislumbran nuevas propuestas con el plan de adaptación a la biodiversidad y la reciente reforma tributaria contempla situaciones que me parecen que rompen esquemas importantes en la región, cuando se contempla el pago de impuestos a vehículos nuevos que se va a gravar la primera venta por el tema de emisiones de gases contaminantes locales, según la cantidad de óxidos nitrosos liberados al aire y con base en los rendimientos de los vehículos que también es un eje importante de resaltar en la región.
Colombia, si bien es cierto no tiene una ley específica en torno a materia de cambio climático, tiene legislación sectorial que ha incorporado el tema de cambio climático en sus leyes como la de infraestructura, en la política para el suministro de agua potable, en el Plan Decenal de Salud y así mismo recientemente un movimiento político ha presentado un proyecto de ley de cambio climático que es el proyecto de ley 28 del 2014, que se encuentra en la Comisión Quinta del Senado y por medio del cual introduce medidas para la mitigación y para a la adaptación al cambio climático. Además se tenía conocimiento que el gobierno colombiano, el partido oficial estaba elaborando una propuesta de ley de cambio climático que aún no ha sido socializada, porque se encuentra en un proceso interno de debate.
Costa Rica que es un caso también emblemático, tiene una estrategia de cambio climático como el resto de países, sin embargo tienen regulado el mercado doméstico del carbono, para lo cual publicó una norma nacional de carbono neutral y que es la norma INTE 120106 del año 2011, para sistemas de gestión y han existido iniciativas en torno, como la de los diputados de febrero de 2014 que aprobaron en un primer debe y por unanimidad el proyecto marco de cambio climático, pero que el Ministerio del Ambiente ha señalado que no corresponde a la realidad del país y ha quedado detenido. Es más, Costa Rica recientemente ha anunciado o vuelto anunciar su intención de ser al 2021 un país neutral, cero emisiones de gases efecto invernadero.
Cuba, cuenta con la ley 81 sobre medio ambiente y que brinda una cobertura general al tema, pero nos señalaron el año pasado que estaban en un proceso de búsqueda o de identificación de información, para valorar la factibilidad de incluir la adaptación y la mitigación al cambio climático en los instrumentos de evaluación de impacto ambiental, que también me parece sumamente pertinente toda vez que los estudios de impacto ambiental o los instrumentos de gestión ambiental no contemplan esta posibilidad, entonces Cuba está en ese proceso de análisis interno y también el diseño de instrumentos económicos fiscales y financieros y de mercado, que incentiven acciones de mitigación y adaptación privilegiando el tema de financiamiento para la investigación.
Ecuador, bueno también ha desarrollado una legislación que se encuentra en nivel reglamentario y a través de decretos presidenciales y acuerdos del Ministerio del Ambiente y existe un anteproyecto para un nuevo código ambiental que pretende armonizar toda la legislación de la constitución emitida por el gobierno ecuatoriano del año 2008 y así mismo en algún momento hubo un proyecto de ley general de cambio climático que tenía como objeto regular medidas de adaptación y mitigación, el cual fue revisado y también archivado.
Entonces cada estado hace un ejercicio interno porque propuestas pueden provenir de cualquier lado, hace un ejercicio, ¿Si son mecanismos (los que se plantean) los adecuados para la realidad del país? Y ese ejercicio se requiere hacer.
Entonces El Salvador, tampoco cuenta con una ley específica pero la Ley General del Medio Ambiente que fue reformulada con relación al cambio climático, la incorporó en el Título Sexto Bis, que se denomina De la adaptación al cambio climático, tiene un plan de acción climática, la Asamblea Legislativa tiene la Comisión de Medio Ambiente y Cambio Climático, así se denomina, entonces uno visibiliza que dentro de las instancias parlamentarias, particularmente hay un enfoque o al menos hay una designación de la materia de cambio climático en la agenda. Y en mayo de 2014 se presentó una iniciativa regional sobre el tema que se denominó “Ley marco de prevención, protección ambiental, gestión integrada y adaptación al cambio climático.”
Honduras, cuenta con una Dirección Nacional de Cambio Climático adscrita a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, que fue creada mediante Decreto Ejecutivo No. PCM 0222010 y tiene entre otras la función de coordinar las acciones de adaptación y mitigación frente al cambio climático. Actualmente cuentan con una propuesta de dictamen de ley de cambio climático, la misma que se encuentra en el Congreso de la República.
Panamá, tiene una política de cambio climático, les decía que dentro del nuevo esquema institucional, cuenta con una unidad de cambio climático y REDD+, cuenta con un Comité Nacional de Cambio Climático y la segunda política de cambio climático está siendo discutida actualmente.
Paraguay, bueno, no tiene una ley específica pero ha ratificado por ley los preceptos de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático. El presidente actual consideró insertar el tema de cambio climático en su plan de desarrollo en el eje inserción de Paraguay en el mundo y existe un anteproyecto de ley marco de cambio climático que fue elaborado durante poco más de un año y se encuentra en proceso de socialización en la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales del Congreso de la República.
Perú, tampoco cuenta con una ley específica pero es importante resaltar que se presentaron nueve o algo más de nueve proyectos de ley vinculadas a la materia de cambio climático por distintas bancadas de grupos oficiales y de oposición, y hoy en día la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afro-Peruanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República cuenta con un dictamen de una ley marco de cambio climático; entonces así mismo, existen cerca de 10 y 15 instrumentos que regulan el tema de cambio climático que requieren ser articulados y el año pasado antes de la COP 20 en Lima, el Congreso de la República había…Ley 30286, creó el Instituto de Investigación de Glaciares y Ecosistemas de Montañas que permita generar información a los procesos cambiantes en torno al cambio climático. Toda vez que Perú tiene el 70% de los glaciares que en la zona tropical y resulta importante para el desarrollo de la economía nacional.
República Dominicana, cuenta con un Decreto el 601 del 2008 que crea el Consejo Nacional Sobre Cambio Climático y Mecanismo de Desarrollo Limpio. La reciente constitución de Republica Dominicana plantea el tema de adaptación al cambio climático como un eje central, cosa que no ocurre en las legislaciones de los otros países y que resulta también importante de resaltar. En el año 2013 existió una propuesta elaborada por el Instituto Dominicano de Desarrollo Integral, el Instituto Tecnológico de Santo Domingo y con actividad importante de ciudadanía a fin de contar con una ley. Actualmente se está trabajando en varias propuestas de ley sobre cambio climático y el estado está trabajando una propuesta de lo que se denominaría ley general de cambio climático, pero que aún también se encuentra en un estado de revisión.
Uruguay no cuenta con una ley específica sin embargo existe legislación sectorial, que considera el cambio climático tal como es la ley orgánica del ambiente y el cambio climático constituye para el estado uruguayo como un eje importante y transversal. Mediante Decreto 238009 se crea el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y Variabilidad a efectos de coordinar y planificar acciones públicas y privadas en torno a adaptación y mitigación al cambio climático.
Venezuela tampoco contempla, no tiene una ley específica sin embargo existe legislación sectorial que considera el cambio climático tal como la ley orgánica del ambiente y el cambio climático constituye un tema y un eje transversal que demanda un tratamiento multidisciplinario, sectorial, integral al mismo tiempo, y en el año 2012, la Asamblea Nacional consideró la posibilidad de contar con una ley específica a la materia de cambio climático.
Si nos ponemos a ver este pantallazo inicial de estos 19 países vamos a ver que América Latina y el Caribe han dado pasos importantes, pero que aún requieren seguir siendo empujados y hacer un ejercicio y ustedes los parlamentarios tienen un rol fundamental para ayudarlos a que esto suceda, pero que estas leyes correspondan a las necesidades de cada país y cuando hablamos de cambio climático y de legislación, bueno, debemos decir que es la institucionalización de una política climática de estado con una visión de largo plazo.
Cuando comentaban algunos parlamentarios decían que requerimos institucionalizar para que no dependa de los gobiernos de turno, para que sea una política de largo plazo y que supere los ciclos políticos brindando seguridad jurídica y que presione el cumplimiento de todos los sectores. Dentro de la labor de fiscalización que se ejerce a través de los parlamentos o de los congresos es una posibilidad, así mismo las reglas de gobernanza claras aseguran políticas estales y de largo plazo; así mismo ayuda o contribuye a fortalecer el esquema regulatorio, el esquema institucional y el uso de instrumentos económicos para aprovechar fuentes de energía limpias y tecnologías mucho más eficientes que también han estado en la discusión anterior, y bueno, eso es.
Básicamente quisiera presentar este avance inicial pero que pretende ser recogido en esta publicación que idealmente debiera estar en el mejor de los casos para la COP, pero les vamos a agradecer muchísimo si puede aportar y contribuir a ese esquema.
En la guía, voy básicamente a referirme el esquema de contribuciones que es el punto tres, tiene una introducción al país sobre el tema institucional en materia de cambio climático, a cargo de quien está el dirigir la política de cambio climático.
El segundo punto que es el más fundamental, nos habla de los avances que ha habido o los avances existentes en materia de cambio climático en el país, donde se podría mencionar, analizar las propuestas o proyectos de leyes o iniciativas que existan o que pretenden plantear y qué enfoques contemplan estas iniciativas, por ejemplo si requieren cambios institucionales en los países o contienen metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, que es casi un mandato que ya tiene la convención para todos los países miembros, o el tema de investigación, educación, genero, adaptación, mitigación, acciones sectoriales, entre otros.
Y un tercer punto nos dice cómo van los avances en torno a lo que está exigiendo la Convención Marco de Naciones Unidas sobre cambio climático actualmente, que son los famosos aportes nacionales que deben ser presentados por los países a la convención, donde los países se obligan a reducir sus niveles de emisiones de gases efecto invernadero.
Y finalmente conclusiones y recomendaciones.
Los derechos de autor van a ser reconocidos, pero también valga la oportunidad de señalar que están sujetas a edición, quizás tengamos dos artículos o tres por país y tendremos que hacer una fusión pero siempre se van a mantener el reconocimiento de las autorías.
Hay algunos correos… (Donde si tuviesen algunas dudas)…que es el correo personal mío, que podrán dirigir para fin de clarificar las dudas en torno al esquema o los artículos y eso si el plazo de entrega está planteado para el 31 de agosto, los artículos no deben exceder las 10 páginas y agradecemos cualquier duda o aclaración por favor contactarse con nosotros, los datos están en el documento guía.
Les agradezco por la atención.